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政府审计的揭示效应和威慑效应对地方经济发展的影响

时间:2018-01-25 19:51来源:www.shlunwen.org 作者:lgg 点击:
本文是审计论文,本文以公共受托经济责任理论为基础,基于中国式分权的视角,探讨政府审计的经济绩效和政府审计所表现出来的政治威慑力对地方经济发展的影响,并进行相应的实证检验。
1 引言
 
1.1 选题背景及意义
改革开放以来,中国经济保持着 30 多年高速增长,从 1978 年的 3645 亿元迅速增长到 2016 年突破 70 万亿,并且开始步入中等收入国家行列,被誉为“中国奇迹”。中国经济的高速增长,主要是由投资(Kwan,Cotsomitis,1991;Kwan,Kwok,1995)和出口(王文平,王丽媛,2011)的拉动作用已成为学术界的共识。然而,“中国奇迹”的发生是在改革开放以后,学者们在揭示中国的投资和出口焕发生机背后的原因时,发现分权改革是支撑这一切的重要原因。一方面,中央分权机制向地方政府下放更多经济权力,地方政府更能发挥自主能动性进行经济发展(Weingast,1995;Qian,Mckinnon,1997;Qian,Roland,1998)。另一方面,地方政府对当地具有更多的信息优势,政府所实施的经济行为更加切合地方经 济发展情 况 ,同时在提供公共品和 产业 基建更具效率性 和公允性(Stingler,1957;林毅夫等,2000)。学者们将事实上,中国分权改革经历了主要经历了三个阶段,分别是 1978-1992 年的财政包干制、1992-1994 财政包干制和分税制改革和 1994 年以后的分税制改革(如表 1),而这三个阶段投资对经济发展水平的驱动存在分化,但增长水平均维持在 10%以上。以投资为例,在我国国有性质的投资占社会总投资几乎 50%的特点下,尽管三阶段的改革对政府的经济行为具有不同的作用效果,但分权改革对于地方政府的激励有力推动了地方经济的发展。当中央政府将经济权力下放至地方政府,中央和地方政府之间形成了委托代理关系,但同时委托代理问题也出现了。从受托经济责任观的角度来看,前三十年中国经济高速发展是中央政府调整激励机制的结果。在此机制下,地方政府更多依靠政府投资和出口贸易的方式提高当地 GDP 水平。然而,在“新常态”下,由于外需萎缩、产能过剩,以往发展经济的方式不再具有持续性,但中央政府的激励机制依然是服务于“旧的”经济发展方式。因此,使用“监督”的手段强迫地方政府行经济发展方式转型是一种可行的办法。从政府审计的工作内容来看,审计署近年逐步重视开展对中央财政决算进行绩效审计、对地方债务情况进行审计、加强了跟踪审计执行等。而从审计支出方面来看,用于审计署的财政支出的逐步增多也表明了中央政府开始重视加强“监督”这一配套制度。此外,审计工作成果逐年增多也表明了政府审计在我国经济监督体系中占据越来越重要的作用。
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1.2 研究意义
 
1.2.1 理论意义
本文的理论意义主要体现在三个方面:首先,本文的研究有助于进一步深化和拓展现在关于政府审计理论方面的研究文献。立足于中国的制度背景,探讨政府审计在提升政府治理效率和促进经济发展中的作用,有助于深化对政府审计作用的认知,对后续政府审计研究提供一定借鉴。其次,研究有助于深化人们对政府审计的“免疫系统”这一论断的理解和认识。预期政府审计在规范政府权力滥用行为、抑制政府重视生产性支出而忽视民生性支出的偏差性行为具有重要的作用。最后,本文的研究有助人们对于政府审计震慑功能的了解,结合中国分权改革已有的研究,有助于形成较为完整的理论框架,对深入理解政府审计对地方经济的促进作用有一定的启示。
 
1.2.2 实践意义
首先,本文的研究对于进一步推进“国家治理体系和治理能力的现代化” 建设具有一定的启示意义。研究预期国家审计的揭示效应对地方经济发展具有重要的作用,这就意味着政府审计发挥“揭示问题、促进整改”的作用是促进现代化建设的一条有效路径;其次,本文的所提到的威慑效应是政府审计促进经济发展的新道路。预期政府审计通过发挥威慑效应,通过有效遏制地方政府在经济方面的短期行为,促使地方经济决策侧重经济风险的防控和可持续的经济效益。,进而促进地方经济的健康发展;最后,本文的研究还对于不断加强国家审计的能力建设,促进审计事业的科学发展具有一定的借鉴意义。本文认为通过政府审计发展到今天,尽管法律上未授予处罚权,但却具有了一定的威慑力,在进一步完善审计制度、创新审计的方式方法的前提下,进一步发挥政府审计在各机关部门经济行为的导向作用,进而有效促进中国特色社会主义 审计事业的科学发展。
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2 文献综述
 
2.1 分权改革的中国实践
中国是一个在疆域和人口上的“大国”,这意味着中央对地方直接的控制面临着极高的成本,因此,分权是大国治理必须采取的模式。改革开放 30 年来的中国式“奇迹”,很大程度上归功于分权改革。这种分权改革更加关注的是“激励”而非“价格”。中国的分权改革,主要分为财权和事权,主要目标是调整中央和地方关系。实践上,通过分权改革,有效激发了地方经济活力,促进了国家经济发展。
 
2.1.1 中国分权改革的发展
1980 年以前中国财政实施的是中央统收统支的制度,财政方面的分权是从1980 年开始的,主要分为“财政包干制”和“分税制”。一、“财政包干制”“财政包干制”是以 1980 年开始实行 “划分收支,分级包干”的财政体制为标志,这次改革打破了计划经济时期的统收统支,高度集中的财政体制。在收入方面,预算收入分为中央和地方固定收入、中央和地方固定比例收入;在支出方面,支出分为正常性支出、专项支出,按隶属关系归地方管理的各项正常性支出不再归口中央各部门安排,改由地方负责。1985 年开始,适应第二步利改税的需要,进一步改革财政体制,实行“划分税种,核定收支,分级包干”的财政体制。这种体制是按税种划分各级的预算收入,把税种分为中央固定收入(中央独享税),地方固定收入(地方独享税),中央和地方共享收入(中央和地方共享税)三大类。预算支出基本上按 1980 年确定的体制,1985 年财政体制改革是对 1980 年财政体制改革的完善。1988 年开始,在原来财政体制的基础上,又实行了“收支递增包干”,“总额分成”,“总额分成加增长分成”,“定额上交”,“定额补贴”等多种形式的财政大包干体制。十多年财政体制改革打破了高度集中,统收统支财政体制,实行了分级包干财政体制,各级政府开始建立真正意义的财政,增强了各级政府当家理财,增收节支的积极性和责任心。
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2.2 分权改革和政府审计
审计是随着委托代理关系的产生而出现,中国政府审计在严格意义上是随着分权改革的开始而出现。中国政府审计的本质定位是解除地方政府的委托代理责任。实践上,根据 2014 年审计署绩效报告显示,仅审计署全年审计单位 1361 个,直接促进增收节支的财政资金达 3000 亿元。改革开放三十年来,各省审计机关平均每年查处问题金额达 20 亿元。这些数据表明,在发展过程中,分权改革的纵向推进使得政府审计在维护国家经济安全方面起到越来越重要的作用。从中国审计史的视角来看,政府审计总是伴随中央分权应运而生。最早的审计机关远在中国北宋时期,当时北宋审计院的出现是由于中外纳赋进贡日益增多,皇帝将纳赋进贡账目统计的权力交由三司(盐铁、度支、户部)。而审计院直属朝廷管理,直接向皇帝述职。由此可见审计院是为了监督治下官员而设置的。纵观中国古代审计的历程,无论朝代如何变更,审计均由皇帝分权而产生,但审计的职能均受限于封建社会的集权体制下,换而言之,只有有效的分权机制才能促使审计不断发展。
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3 理论分析和研究假设 ...... 26
3.1 揭示效应对地方经济发展的影响 ..... 26
3.2 威慑效应对地方经济发展的影响 ..... 29
3.3 揭示效应和威慑效应的交互作用 ....... 31
4 研究设计与实证分析 ...... 33
4.1 样本选择与数据说明 ....... 33
4.2 实证模型及变量选择 ....... 33
4.3 实证分析 ......... 35
4.4 稳健性检验 ..... 41
4.5 研究小结 ......... 43
5 结论、建议和展望 .......... 45
5.1 研究结论 ......... 45
5.2 政策建议 ......... 46
5.3 创新之处、研究局限和未来展望 ..... 46
 
4 研究设计与实证分析
 
4.1 样本选择与数据说明
为了验证上述的假设,本文选取年审计机关数据和地区经济统计数据进行多元回归分析。政府审计相关数据来自历年的审计年鉴,其他数据取自《中国统计年鉴》和 csmar 数据库。基于数据的可获得性,样本数据时间跨度为 2007-2011年,原因在于《审计年鉴》一般滞后两年披露,如 2011 年的审计数据是来自 2012年的《审计年鉴》,而 2012 的《审计年鉴》公开出版是在 2014 年。此外,最新的审计数据已经公布至 2012 年,但基于 2012 年的政治社会环境,审计数据在当年出现较大的异常,由此不予采用。另外,本文模型设计涉及到长短期的验证(详见实证模型),因此 GDP 的指标跨度为 2008-2014 年,原因在于审计机关从审计到形成审计结果再到反馈至地方政府至少需要 1 年时间,因此 GDP 指标至少需要滞后一年。地区跨度为全国 31个省、直辖市和自治区。上述的模型主要变量,其中 GDP 是“经济发展水平”,compliance 表示“审计揭露效应”,resistance 表示“审计威慑效应”。对于这两项指标,审计揭示效应使用审计发现问题金额衡量,通常审计发现问题金额被用于衡量政府审计的抵御效应,但根据上述理论分析,审计发现问题金额是委托方回收地方政府机会主义“收益”的基础,因此用于衡量揭示效应更加合适;另外,审计威慑效应使用审计移送处理处罚金额,该指标是由移送司法机关涉及金额、移送纪检监察机关金额加总计算而来,审计移送处理处罚金额通常被用于衡量揭示效应,但上述的分析表明,审计移送处理处罚金额是政府机关受到处罚的基础,换而言之是政府审计部门发挥威慑效应的重要路径,而这里不采用落实的案件数量原因在于审计部门无法控制案件落实的情况,这并非审计机关所发挥的威慑效应。(责任编辑:gufeng)


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